原文刊载于《兰州商学院学报》2010年第一期（021～025页）
建立和完善增强西部地区发展能力的对内对外开放政策
内容提要：西部地区发展能力不强，与其对内对外开放程度不高密切相关。在西部地区对内对外开放政策取得成绩的同时，也存在不少的问题。增强西部地区发展能力，需要实行可行的对内对外开放政策。
关键词：对内对外开放政策 问题 政策建议
一、建立和完善增强西部地区发展能力的对内对外开放政策的必要性
西部地区发展能力不强，与其对内对外开放程度不高密切相关。增强西部地区发展能力，需要实行可行的对内对外开放政策。随着西部大开发战略的实施，国家对外商在西部地区的投资给予了一定的政策倾斜，西部地区各地政府为促进招商引资工作也陆续出台了一系列优惠政策，使其招商引资工作取得了明显的进展。但是，西部地区对内对外开放程度仍然很低，发展能力仍然不强。这是由于三十年的改革开放在地区间的效应是不同的。
改革开放以来，国家对外开放政策由沿海向内陆梯度推移，开放的重点集中于东部沿海地区。东部地区先后建立了5个经济特区、14个沿海开放城市、5个沿海经济开放区，覆盖了260个沿海市县；在全国32个国家级的经济技术开发区中，东部地区占26个。这使本来就占尽区位优势的东部地区又获得了比西部地区更多的各方面的优惠政策。这些政策对东部沿海地区对外贸易和实际利用外资等方面都起到了巨大的作用。与此相比，西部地区则表现出开放时间晚、开放地域小、开放程度较低等特征，对外开放对西部地区的经济发展并没有取得所期待的效果。正因为如此，东、中、西三大地区间的经济发展差距日益扩大。尤其是西部地区的发展能力无法与东中部地区相比。增强西部地区的发展能力，必须加大对内对外开放力度，建立和完善增强西部地区发展能力的对内对外开放政策。
二、西部地区对内对外开放政策实施的状况、成绩和问题
已实施的西部地区对内对外开放政策包括四个方面的内容。进一步扩大了外商在西部地区的投资领域；进一步拓宽了利用外资的渠道；扩大了对外经济贸易合作；推进了地区协作与对口支援。实施西部地区对内对外开放政策以来，西部地区对外贸易规模不断增大，对外贸易中一般贸易比重不断降低，加工贸易比重持续上升；引进外资数量不断增大，引资质量不断提高，外商进入领域不断扩大。东部地区已有一万多家企业到西部投资创业，总投资达6000亿元。2000～2007年，西部地区实现进出口贸易总额达2000多亿美元，利用外商直接投资150多亿美元，利用国外政府和各类国际金融组织的贷款规模超过近200亿美元。另外还吸引了一定规模的欧美大型跨国企业和财团的进入。在西部地区对内对外开放政策取得成绩的同时，也存在不少的问题。
（一）对外贸易中存在的问题
1.西部地区对外贸易规模小
从对外贸易规模角度来看，西部地区进出口贸易、进口贸易和出口贸易的绝对值与相对值均小于东、中部地区。2008年，西部地区的对外贸易额仅是东部地区的3.6%。较小的对外贸易额说明西部地区的对外开放程度不高，发展能力不强。
2.西部地区对外贸易依存度与东部和全国相比有较大差距
目前，西部地区对外贸易依存度为11%，而东部地区为93%，西部低于东部82个百分点；全国对外贸易依存度为65%，西部低于全国水平54个百分点。近年虽有所发展，但变化不大。这就告诉我们，西部地区对外贸易依存度与东部地区及全国有较大差距。在有效利用国际分工、促进区内经济发展方面，西部地区还有较大空间。
3.西部地区对外贸易中存在一般贸易比重高，加工贸易比重低的特点
2005年，西部地区出口贸易所占比重为65.3%，高出东部地区26.2个百分点；加工贸易所占比重为14.5%，低于东部地区43.4个百分点；进口贸易中，西部地区一般贸易比重为62.2%，东部地区为40.6%；加工贸易比重为11.5%，而东部地区为43.2%。近两年变化也不大。
（二）引进外资中存在的问题
1.西部地区引进外资不仅规模小，而且地区分布不平衡
长期以来，我国的外商直接投资大部分集中在东部地区，而西部地区利用外商投资少。2005年，东部地区实际利用外资总额为434.46亿美元，而西部地区这一数值仅为45.8亿美元，两者之间存在很大差距。可见，我国引进外资主要集中在东部地区，西部地区较少。除此之外，西部地区还存在引资地区分布不平衡的问题，西部地区外资主要集中在重庆、四川、云南、广西和陕西等五省区市。西部地区引进外资规模小说明对外吸引资金的能力不强。
2.外商直接投资领域受到许多人为市场准入限制
许多人为市场准入限制制约了外资的投入，如建筑业，外商直接投资企业仅占总产值的1%。旅游业也只有为数很少的几家合资企业。另外，如教育、文化、卫生和体育等领域外资几乎为空白。这些行业长期被国有部门垄断，外资难以进入，导致市场效率低下。
3.西部地区引进外资质量与东部地区有较大差距
西部地区引进外资质量较低，如汽车、通讯、精细化工、生物工程以及金融、贸易和信息服务等这些技术先进、规模较大的工业项目已成为东部地区吸引外资的主要内容，而西部地区引进项目仍以劳动密集型、传统产品和小项目居多。另外，吸引跨国公司投资少，这样就不利于地区的技术进步和产业的升级换代。
4.在引进外资结构上与东部地区也有一定差距
在投资者结构上，西部地区多是来自日本、韩国和以东盟为主的亚洲国家及香港地区，而欧美国家的大财团、跨国公司却少之又少。在产业结构上，外资在西部地区多投在劳动密集型简单加工上，而缺乏先进的技术和装备；在一、二、三产业比重上，西部地区外资90%以上投在第二产业上，而投资于基础设施、第三产业的比重很低。一些较为敏感的领域，如银行、保险、旅游和交通运输等，外商投资基本上没有。引进外资结构上的差距使西部地区各省区市的发展能力相差甚大。
（三）对外经济技术合作中存在的问题
对外经济技术合作是在更大范围、更广领域、更高层次参与国际合作与竞争，是我国对外开放中一个必不可少的环节。由于经济发展相对落后，所以，西部地区在对外经济技术合作中还存在不少问题。通过对东、西部地区在对外直接投资、对外承包工程、劳务合作以及设计咨询业务完成营业额的对比，可以看出它们的差距。2005年，东部地区对外直接投资为153841万美元，而西部地区为13958万美元；东部地区在对外承包工程、劳务合作、设计咨询业务方面完成营业额为1435597万美元，而西部地区仅为174482万美元；东部地区新建合同额为1657961万美元，而西部地区仅为359522万美元。从这些数据的对比中，我们可以得出，西部地区在经济技术合作方面大大落后于东部地区，对外经济技术规模过小。也就是说，西部地区的科技创新能力不强。
三、增强西部地区发展能力的对内对外开放政策建议
（一）发展对外贸易的政策
1.发挥西部地区的比较优势、提高产品技术含量和附加值
西部地区地大物博，自然资源相当丰富，劳动力成本低。根据大卫·李嘉图的比较优势理论，西部地区发展劳动力密集型产业及能源、原材料产业是有利可图的。但是近年来，由于国际市场初级产品价格持续走低，与工业制成品的差距逐渐拉大，削弱了初级产品出口增长对贸易发展的贡献。另外，对资源的过度开采也不利于生态平衡和环境保护。所以，单纯依赖资源和劳动力成本低的优势进行对外贸易这一途径并不可取，西部地区应当在这一优势基础上大力发展资源产品的深加工，提高其技术含量和附加值，促进西部地区经济发展和产品结构的升级。
2.大力发展具有西部区域和民族特色的对外经济贸易业务
西部地区推进外贸发展的特色产业包括：以矿产资源为主导的特色矿产业；以茶、棉和水果为重点的特色农业、生态农业；以旅游为基础的旅游业；以中药材为特色的中医药业等。之所以要大力发展特色经济和产业，是因为只有产品的特色，才能创造需求、赢得市场；才能改变产品结构，提高市场份额。而西部地区由于多民族聚居和特殊的地理条件使这一构想成为可能。
3.推进西部地区外贸体制改革
众所周知，由于科技进步和全球化的发展，资源优势和区位优势作用相对减弱，而高级要素，如知识、人才、科研开发机构以及信息网络等作用日益突出。高级要素的创造依赖于一定的环境和制度基础，而西部地区在这些方面却存在很大的不足。针对这样情况，笔者认为西部地区必须进行外贸体制改革，破除外贸部门的垄断利益。可采取的具体措施是，允许外资和私营外贸企业经营进出口业务；大幅度减少国家统一经营商品的品种；转变政府职能；深化国有企业改革和所有制调整等。
4.提升西部地区对外贸易的竞争力
整合西部地区的经济、人力、科技等资源，做到整体发展、有序推进、分工合作、优势互补，使西部地区的对外贸易形成一个有机的整体，提升西部地区对外贸易的竞争力。西部各省区市在对外贸易虽然以初级产品出口为主，但又各有优势。如四川，其出口中初级产品占去了相当的比例，但其机械方面的出口也有一定的比例，四川的德阳就是全国的重工业城市之一，其在机械制造方面有其自身的优势，这样在机械制造方面就可以对其他地区进行帮扶。
（二）吸引外资的对策
1.将吸引跨国公司的投资作为吸引外资的重点
目前，世界上共有35000多家跨国公司，其海外子公司多达17万个，总产值已占世界总值的1/3，世界贸易的2/3，直接投资的70%和技术转让及民用技术研究与开发的80%。世界上最大的100家跨国公司掌握着全球3.1万亿美元资产，占世界跨国FDI的50%。大型跨国公司是全球知识创新的主导者，跨国投资大都与某种形式的技术转移联系在一起，其散布于全球的生产活动大大促进了知识在世界范围内的传播。正因为跨国公司的这些特点，西部地区吸引跨国公司的投资无疑具有重大意义。这里提出几点适合于西部地区吸引跨国公司投资的对策。一是加强基础设施建设和对教育的投入，鼓励和吸引跨国公司投资于基础设施建设。二是实施全面开放战略，建立开放型经济，吸引跨国公司的直接投资。三是有针对性地吸引不同类型的跨国公司。西部地区在吸引外资上最大的优势是其巨大的市场，而发展中最短缺的就是技术与管理，这就容易使西部地区继续实行“市场换技术”的引资战略。另外，针对西部地区自然资源丰富、劳动力成本低，并且靠近我国腹地，其潜在市场广阔，应积极吸引资源寻求型和市场寻求型的外资。四是吸引跨国公司投资西部研究开发机构。西部地区可凭借已有的科研基础，以低于市场价格提供土地、建筑、电讯、运输等基础设施；同时免征资本品、设备、原材料等的进口税等方式，鼓励跨国公司在西部地区设立研究与发展机构。西部地区也可运用加速折旧、降低所得税等措施提升跨国公司在西部地区所从事技术的研究与开发。
2.抓住国内外资本转移的机遇，制定吸引外资战略
当前，西部地区利用外资有两个途径。一是发达国家的一般产业向西部地区的转移。二是东部地区资本和资源逐步向西部地区的转移。西部地区吸引外资有着良好机遇，当然这中间也有挑战，这两种转移都有可能转向别处，西部地区必须抓住这一难得的机遇，逐步放宽对外资的限制，营造稳定的投资环境，制定公开透明的制度，积极吸引国内外资本。对西部地区来说，企图大规模地吸引海外资本在短期内看来是不现实的。东南沿海地区集中了接近80%的港澳台及国外资本，是有其客观的和历史的条件，而这种条件对西部地区来说是天然欠缺的。因此，西部应把发展非国有经济的重点放在本地区资本的培育及东南沿海地区资本的吸引上。
一是平等对待海外资本与域外资本。目前，在引进外资上各地区已经不再依赖优惠的税收，宽容的政策，而代之以日趋完善的法律和服务环境。在这样的环境下，西部地区应将所谓“外资”定义为来自域外的一切资本。在吸引外资上应该妥善处理，把眼界放宽，尽可能多地吸收一切愿意进入本地区的外来资本并给予同等政策待遇，建立公平的竞争环境，规范市场秩序，不拘泥于短期成效而着眼于长远收益。
二是扩大外商投资领域，拓宽外资利用渠道。除了政府鼓励和引导的产业，如农业、生态、水利、交通、能源等基础设施建设和资源开发项目之外，西部地区应允许外商依照有关规定投资于保险、旅游业等服务行业以及律师服务所、工程设计公司和其他已承诺开放领域的企业。西部地区在利用外资过程中应实行“抓大放小”战略，即把外资重点用于发展西部地区有明显优势的特色经济方面，吸引资金雄厚的国际大企业、财团投资于农业、基础设施、能源等产业。在能源开发和基础工业建设方面，西部地区缺少的是资金和先进技术，为充分利用西部地区的资源，避免重复建设，使引进的资金和技术上规模、上档次，西部地区应该联合引资、分工协作。如西南的云、贵、川三省联合建立水电基地；新疆、甘肃联合建立有色金属工业基地等。
三是吸引外资思路要创新，努力创造与外商“双赢”格局。西部地区有一些技术装备先进、利润率较高的行业，如航天、飞机制造和生物制药行业；另外还有具备资源优势且市场看好的特色产品深加工企业，这些行业都可以成为外资进入的新热点，对于这些行业我们在立足于既有优势的基础上，要积极引进自身发展所欠缺的条件，如资金、管理、营销等，这样既能使自身做大做强，同时外资也能取得较高的收益率，取得“双赢”的效果。
另外，西部地区吸引外资，还需要放宽利用外资的条件。具体的做法可以适当扩大西部地区服务贸易领域对外开放的程度，对一些尚未全面开放的领域，可选择西部地区先行试点；可将外商对银行、商业零售企业投资的试点扩大到西部一些中心城市；将中外合资外贸公司的试点扩大到西部中心城市，并可在中外双方的资格条件上比东部地区适当放宽。制定适用于西部的外商投资企业境内外上市，内资企业通过转让经营权、出让股权、兼并重组等方式引进外商投资，以中外合资产业投资基金、风险投资基金方式吸引外商投资等管理办法。对外商投资西部地区基础设施和优势产业项目，视不同行业放宽对外商投资的股比限制。外资企业和中外合资合作企业向西部再投资，被投资企业注册资本中外资比例在25%以上的就可以享受外商投资企业待遇。对外商投资西部基础设施和优势产业项目，适当放宽国内银行提供固定资产投产人民币贷款的比例。加大对西部外商投资项目在国内融资方面支持的力度。国外优惠贷款新签约项目中，西部地区所占比重争取保持在70%以上，并适当提高优惠贷款占项目总投资比重。对西部优势产业及出口创汇项目引进国外先进技术和设备，国家在国外商业贷款指标安排上给予支持。
（三）发展对外经济技术的对策
1.加大中央对西部地区对外贸易发展的政策支持力度
中央外贸发展基金的使用重点向西部地区倾斜，加大研发投入；对有利于发挥西部地区优势的产品，在出口配额、出口信贷和出口信用保险上予以支持；建立类似沿海经济特区的功能不同的对外开放示范特区，重点建设加工贸易口岸，开放城市间出入境口岸，尽快吸引和集中国内外资源。
2.强化政府服务于对内对外开放的力度
在对外经济技术合作中，可以发挥政府自身的优势，通过政府间的沟通来予以解决所出现的问题。当然，政府行为主要是指制定和完善经济技术合作、跨国投资、技术贸易和劳务合作等方面的政策和法规，而非干预企业正常的经营活动。
3.加强民营企业的对外经济技术合作
民营企业是我国未来经济增长的强劲动力，加强西部地区对外经济技术合作能够提升民营企业的综合竞争力，在激烈的国际竞争中站稳脚跟。西部地区的民营企业在对外合作中规模较小而且分散，不利于对外合作的进行。因此，政策要积极引导民营企业进行对外合作，如解决民营经济发展中的体制问题以及融资体系问题。完善民营经济服务体系，依托和优化配置现有的社会服务资源。
参考文献：
[1]江世银等著．西部大开发与区域经济协调发展研究[M]．成都：电子科技大学出版社，2005
[2]余永跃．当代中国西部大开发的制度创新[M]．北京：中国科学出版社，2005
[3]白永秀．区域经济论丛（三）[M]．北京：中国经济出版社，2006
[4]叶忠海．区域人才开发研究论集[M]．上海：上海三联书店，2006
[5]韦苇．中国西部经济发展报告[M]．北京：社会科学文献出版社，2006
[6]江世银．西部大开发新选择[M]．北京：中国人民大学出版社，2007
