公共财政框架与制度创新

马海涛

（中央财经大学 财政学院，北京 100081） 

通过多年的改革探索，我国已经奠定了公共财政基本框架。当前，面对经济社会发展中存在的问题，为适应构建社会主义和谐社会的要求，公共财政体制需要在两个方面进一步完善：一是在相关领域，着力推进制度创新，形成各种生产要素正常流动的通道，更好地发挥市场资源配置的基础性作用；二是在财税领域，优化政府支出结构，改善税制结构，改革财政管理体制，更为有效地弥补市场配置资源的不足，提高行政效率。本文将对中国公共财政框架建立及其制度创新等问题进行阐述。

一、什么是公共财政的框架

所谓公共财政的框架，指的是公共财政制度的组织构架。即公共财政制度的轮廓、支柱、结构等，是整个公共财政制度赖以建立的构架。公共财政制度的内容，就是在这些基本框架之中确立、形成和充实起来，从而形成了整个公共财政制度。从这个意义上看，可以说公共财政制度是由公共财政框架和公共财政内容所组成的。

就我国的财政改革来看，其总体目标是建立公共财政制度，构建公共财政的框架只是它的第一阶段，但却具有基础性和关键性的意义。不打破传统财政的制度框架并相应建立起公共财政的制度框架，就无法进行财政制度的革故鼎新，就没有公共财政制度的建立。不仅如此，公共财政框架的具体形式安排还构成着整个财政制度改革的具体路径，其每一步具体改革都将影响整个财政制度的进一步改革，从而影响公共财政制度的具体安排、运行方式和运作机理等，甚至连公共财政理念的形成也与之有直接或间接的联系。

因此，对公共财政制度框架的研究，既要立足财政制度框架本身，又要延伸到财政制度的内容上去。根本目的是最终解决整个公共财政制度的建立问题。这就要从整个财政制度的框架与内容、正式制度与非正式制度等各个角度和视野，全方位地分析问题和考虑问题，并形成相关的观点和结论。

公共财政制度是一个庞大的系统工程，包括政府收支制度以及相关联的其他制度。这些制度都有着自身的特点与作用，它们的改革既受政府预算制度改革和“纳税人”范畴形成的影响与制约，反过来也配合着政府预算制度和“纳税人”范畴的改革。虽然有差异，但这些制度却存在着稳定的和共同的基本制度框架和内涵。这就是它们都是为市场提供公共服务的财政，都是社会公众的财政，都是与市场经济相适应的财政模式；它们都具有弥补市场失灵的功能、对市场活动一视同仁、非市场营利性、法治性等基本特征等等，由此而形成的财政制度，就是公共财政的主要制度。按照这些基本内涵的要求，可以得出规范化的公共财政框架主要由下列部分所构成：政府支出制度、政府收入制度、公债制度、政府预算制度、社会保障收支制度、财政政策制度、财政体制和财政管理制度等。

 

二、我国公共财政框架已经初步形成

　　我国经过1994年的分税制财政体制改革以及2002年的所得税收入分享改革，初步形成了适合市场经济运行机制的政府间财政关系框架；而起始于1998年的预算管理制度改革，奠定了我国公共财政框架的基础。随着各项财税改革措施的稳步实施，中央政府的宏观调控能力显著增强，中央财政均衡地区间财力的效果日益明显，各级财政对困难群体救助、涉农投入、教育与卫生、环境保护以及基础设施建设等方面的支持力度持续加大，规范、公正、透明等管理理念正在逐步融入各项财政制度建设之中。

　　1．就财政支出政策来看，支出结构不断优化。

近十年来，我国按照公共财政解决公共问题、满足公共需要的要求，财政支出结构进行了较大的调整。大幅度增加了社会保障、教育、基础设施、生态环境建设和环境保护等重点公共需要支出。同时，逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资和补贴。

一是支持建立社会保障体系，增加社会保障投入，支持城镇社会保障体系改革试点，落实就业和再就业政策。1998年以来，各级财政明显加大了对社会保障体系建设的支持力度，财政社会保障支出呈现大幅增长势头。财政社会保障支出由1997年的1024.38亿元增加到2002年的3334.18亿元，年均增长26.6%，比同期财政支出增速快8.4个百分点。社会保障支出占财政支出的比重由1997年的11.1%上升到2002年的15.6%。这说明各级财政特别是中央财政近年来积极筹措资金，不断加大对社会保障的投入力度，中央财政在大幅增加本级社会保障支出的同时，还明显增加了对困难地区社会保障的补助支出，对确保国有企业下岗职工基本生活费和企业离退休人员养老金的及时足额发放、维护社会稳定起到了重要的作用。社会保障体系是市场失灵的典型领域，改革开放以来，由于旧的计划经济体制退出历史舞台，适应于计划经济的社会保障体系面临重建的重大问题。而在此方面，财政对其的支持力度一直不足。在公共财政框架下的财政改革实施后，财政对此领域的投入不断加大，正是财政充分介入市场失灵领域，提供公共产品的体现。

二是在保证教育支出法定增长的同时，重点支持农村义务教育。1998年以来，各级财政特别是中央财政，积极贯彻科教兴国战略，不断增加对教育的资金投入。1998—2002年，国家财政各项教育支出5年合计为10790.96亿元，比1993—1997年增加5417.73亿元，差不多翻了一倍。中央财政各项教育支出5年合计1127.68亿元，年均增长21.1%，占中央本级财政支出的比重由1997年的4%上升到2002年的4.9%，2005年全国财政教育支出为5161亿元，是2001年的1.8倍，2001-2005年，教育投入平均每年增幅达14%。教育，尤其是基础教育，是市场失灵的领域之一，长期以来，我国教育投入一直处在较低的水平，尤其是义务教育的发展和条件都非常滞后，体现了财政在此方面的严重“缺位”。在公共财政框架的要求下，财政改革正是要以市场失灵为导向，逐步解决财政在提供公共产品方面不足的问题。教育支出的不断上升，正是公共财政对财政支出结构改革的要求。

三是支持公共卫生体系建设。建立和完善突发公共卫生医疗救助体系、疾病信息网络、卫生执法监督体系，加强重点疾病防治，支持新型农村合作医疗制度改革试点和城乡医疗救助制度建设。2003年“非典”后，我国于2004年初正式启动的疫情及突发公共卫生事件的网络直报系统，目前，全国93.5%的县以上医疗卫生机构和70.3%的乡镇卫生院均实现了疫情和突发公共卫生事件网络直报；2002年9月至2005年底，全国以各级疾控中心基本建设为主的疾病预防控制体系建设项目总投资105亿元，已基本完成；全国以传染病院（区）、医疗急救中心为主的突发公共卫生事件医疗救治体系建设项总投资164亿元。

四是加大支农力度，增加农民收入，保障国家粮食安全，促进农村发展。财政各项农业支出由1997年的852.07亿元增加到2002年的2137.37亿元，年均增长20.2%。尤其是积极财政政策实施的过程中，中央财政增发国债大幅加大了对农业的支持力度。农业是弱势产业，基础产业，再加上我国长期实行“以农补工”的政策，农业在很大程度上成为准公共产品，而农业基础设施建设更是纯公共产品。财政对农业支持力度的不断加大和对“三农”问题重视程度的不断提高，正是公共财政的客观要求。

2．就预算管理制度改革来看，围绕提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性这一主线，进行了大量改革。

一是在分配环节上，全面推行部门预算改革，建立和完善基本支出和项目支出管理办法，深化收支两条线管理，推行综合预算编制。实行部门预算改革后，将一个部门所有的收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中完整地反映出来，增强了预算的完整性和统一性。在部门预算的编制方法上，将各部门的支出按照性质划分为基本支出和项目支出，并分别采取不同的方法编制预算。基本支出预算，是行政事业单位为保障机构的正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员经费和功用经费两部分，基本支出采取定员定额管理方式，项目支出预算，是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，项目支出采取项目库管理方式，按照项目重要程度，分别轻重缓急排序，使项目经费安排与部门事业发展规划和年度工作重点紧密结合，逐步建立起项目滚动安排的管理机制。

二是在执行环节上，推行国库集中收付和政府采购制度。截至2005年，所有中央部门以及省级政府都实行了国库集中支付，政府采购的规模从2002年的1010亿元增加到2500亿元，资金节约率达11%。部门预算改革、预算外资金收支两条线改革、政府采购制度改革和国库集中收付制度改革是相互联系、相互制约的财政支出执行改革的重要环节。政府采购制度改革贯穿预算编制到资金支付的全过程，政府采购预算的细化编制是推行政府采购制度的前提，政府采购资金实行直接拨付是推行政府采购的制度保障，政府采购制度改革对预算编制和国库集中收付改革具有不可替代的促进作用。同时，国库集中收付制度改革是一项涉及整个财政管理的基础性改革，贯穿于财政预算执行的全过程。

三是在支出监督环节上，稳步推进公共支出绩效考评试点工作，目前，财政部部分司局已经制定了有关绩效考评管理办法，并选择了一些重大项目进行绩效评价试点。比如，教科文司选择支持边境地区改善基础教育办学条件专项资金、中央与地方共建高校实验室专项资金等7个具有代表性、影响力较大且可比性较强的项目进行试点；社保司选择劳动和社会保障部“《职业资格证书》等印制”、民政部“救灾帐篷采购”、卫生部“结核病防治”等三个项目作为试点；经建司选择污水处理国债项目和国土资源大调查专项资金进行试点等。这些工作，对加强相关项目支出预算管理发挥了重要的作用，也为推动绩效考评工作的全面开展打下了较好的基础，初步建立了内部监督和外部监督相结合，教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。

四是在基础环节上，深入研究并积极推进政府收支科目体系改革，使财政预算更加透明，使普通民众都能读懂预算。政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。它不仅使财政分配更加规范透明，也是社会主义民主政治与政治文明在财政管理领域的具体体现。

三、实现社会和谐，公共财政面临的挑战

　　社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会，需要具备有效的资源配置机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制、健全的矛盾疏导机制。有关公共财政的制度安排，既是上述机制的重要组成部分并促进相关机制的形成与完善，又是政府运用公共资源为社会和谐发展提供物质保障的重要手段。

从现阶段来说，中国要实现社会和谐目标还面临一些挑战。近几年来，我国经济持续高速发展，据国家统计局数据显示，从2003年到2006年已经连续4年保持了10%以上的增速，我国人均GDP也继2003年突破1000美元后，又在2006年底达到了2000美元，劳动力供给充足而且社会负担相对较轻，我国正处于前所未有的“黄金发展期”，为此，刚刚结束的十七大提出实现人均国内生产总值(GDP)到2020年比2000年翻两番的目标。但是，这一时期又是一个“矛盾凸显期”，是走向富强文明或贫困动荡的分水岭。我们面临着大国经济社会发展所要经历的不平衡问题，面临着地区间、城乡间以及不同社会阶层收入差距扩大这一经济成长前期阶段的普遍性问题。十七大报告中提出：“构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。”因此，在把握机遇、加快发展的同时，需要重视各种容易诱发社会矛盾冲突的不和谐因素，促进社会与经济、人与自然协调发展，加快构建社会主义和谐社会的进程。当前，我国经济社会发展所面临的问题主要有：

第一，经济增长的质量不高，自主创新能力不强。我国是世界经济大国，但远不是经济强国。突出表现在我国相当一部分的产业缺乏核心竞争力，与发达国家相比存在较大差距。改革开放以来，由于过度依赖技术引进，技术创新能力不强，使我国经济长期处于“低端产品生产国”的地位，如专利法实施以来，来自国内的发明专利、实用新型专利和外观设计专利等三类专利申请中，发明专利仅占19.9％，而来自国外的专利申请中，发明专利占86.6％。特别是在我国高科技领域中，绝大多数发明专利来自国外，如无线电传输、移动通信、半导体、西药、计算机领域，来自外国企业和外资企业的，分别占93％、91％、85％、69％、60％。由于缺乏核心技术，国产手机、计算机、数控机床售价的20％至40％支付给了国外专利持有者。加入世界贸易组织以来，涉外知识产权争议频发，从DVD、彩电、摩托车，到数码相机、MP3芯片、汽车和电信设备，我国企业因知识产权纠纷引发的经济赔偿累计超过10亿美元。近年来，我国产业结构、产品结构的升级换代过程中，已严重受到“技术瓶颈”的制约。

第二，收入分配差距呈逐步扩大的态势。从总体上看，衡量收入差距最主要的“基尼系数”指标，中国的此项指标在1991年只有0.28，而2003年则达到了0.47，并且从1998年至2003年的6年间，该指标一直稳定在0.45以上，且有小幅上升趋势。当前，中国的收入差距不均程度在亚洲国家已经处于前列，而且在大致相同的时期内，收入差距扩大的速度也可以说是最快的。收入分配差距适度拉开是正常的，但如果在一代人甚至只有十几年的时间内就出现贫富分化，则会导致严重的社会心理失衡。

第三，地区差距仍然较大。政府通过转移支付方式均衡地区财力的力度仍然没有充分弥补市场因素形成的差距，实际上我们最终只能弥补地区间基本公共服务能力的差距，公共财政不可能完全弥补由市场因素引起的经济社会发展差距。

第四，资源环境约束日益突出。经济成果与资源投入不相称。环境资源问题不仅制约着我国经济增长的速度，而且也影响着社会财富增长的质量。长期以来，我国经济发展过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入，这种粗放型的经济增长方式，与资源环境的矛盾越来越尖锐，目前我国万元工业产值用水量是国外先进水平的10倍。与国际先进水平相比，炼钢的综合能耗高21%、水泥高45%、乙烯高31%。目前我国能源利用率为33%，每创造1美元国民生产总值，消耗的煤电等能源是世界平均值的3至4倍，美国的4.3倍，德国和法国的7.7倍，日本的11.5倍。工业排放严重，单位工业产值产生的固体废弃物比发达国家高10倍。而我国投资占GDP的比重是西方主要国家的2至4倍，近几年投资率一直保持在40%以上，而投资效益与发达国家相比有较大差距，粗放式增长尚未根本转变。资源环境约束与经济快速增长的尖锐矛盾，将是我们面对的重大挑战。

第五，行政管理体制改革较为紧迫。从总体上看，市场经济的快速发展，人民群众利益诉求的明朗化，要求进一步提高行政管理的合理性、一致性、有效性和公开性，特别是一致性和有效性。如果中央与地方政策不一致，就必然会限制政策整体上的有效性。

和谐社会是党中央从全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大战略任务，适应了新世纪新阶段我国改革开放进入关键时期的形势和要求。我国社会主义市场经济体制已基本建立，政府的职能从计划经济时期统包统揽逐步转向政府社会管理，为市场主体提供公共服务和创造良好发展环境服务的轨道。公共财政工作必须根据党中央的要求和战略部署，以科学发展观为统领，充分发挥公共财政的职能作用，协调好改革开放进程中的各种利益关系，促进经济社会和人的全面发展，为构建社会主义和谐社会提供财力保障做出积极贡献。

四、公共财政在构建和谐社会中的使命

经济发展是社会发展的基础，社会发展是经济发展的环境和目标。上世纪80年代以来，我国经济快速发展令世界震惊，国人自豪。根据国家统计局公布的数据显示：2006年全年国内生产总值209407亿元，比上年增长10.7%，社会消费品零售总额76410亿元，比上年增长13.7%，外贸进出口总额17607亿美元，比上年增长23.8%，居民消费格价指数上涨1.5%，价格总水平基本稳定，城乡居民人均可支配收入11759元，比上年增长12.1%，全国财政收入达到3.93万亿元，比上年增长22.4%。经济高速增长，促进了我国社会各项事业的全面发展，国家综合国力大幅度提高，人民生活显著改善，巩固了安定团结的大好局面，应当说当前我国社会总体上是和谐的。但是也要看到，随着改革开放的深化，在体制转换，结构调整，社会变革过程中必然进一步涉及经济、政治、文化所有领域，并深度触及人们的利益关系，存在着不少影响社会和谐的矛盾和问题。诸如经济社会发展中的区域平衡、就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等直接关系群众利益的矛盾比较突出。深刻认识这些问题，正视矛盾，立足当前，着眼长远，正确处理各种利益关系，花大力气，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，从而保障经济社会持续平稳发展，国家长治久安。

公共财政作为实现国家职能的物质基础，在构建社会主义和谐社会过程中起着无可替代的特殊作用。根据我们党构建社会主义和谐社会的指导思想，公共财政运行的历史使命，就是要坚持以人为本，以社会和谐为出发点和归宿，积极化解各类社会矛盾，协调好各方面的利益关系，为实现经济社会和人的全面发展发挥自己的功能，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让人民群众更多地分享改革发展的成果。

1.加大“三农”投入，推进新农村建设

社会主义新农村建设，是党十六届五中全会在新世纪新阶段解决“三农”问题的重大战略部署。“三农”问题的解决，最根本，最核心的问题，说到底是不断解放农村生产力，发展农村生产力，繁荣农村经济。我国13亿人口中的大多数是农民，如果农业和农村经济发展上不去，农民收入不能持续增加，农民生活得不到显著改善，实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标和要求，就会成为无源之水，无本之木，我国的和谐社会建设和全面实现小康社会的奋斗目标就是一句空话。然而，从目前财政对农业产业的投入及对产业本身和从业人员进行的收入能力和水平调整的支出力度看，财政缺位现象明显。一是我国农村公共基础设施建设滞后，财政支出偏低，虽然国家财政用于农业的支出总量在增加，但占财政总支出的比重却呈下降状态。财政用于农业的支出占财政总支出的比重，最高的年份是1978—1980年，为12%—13%左右，改革开放以来逐年下降，到2001年已不足8%。另有资料表明，如果按照WTO协议计算口径，1996—2000年，我国农业支持总量占当年农业总产值的比重分别为4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%，远低于发达国家的30%—50%，也低于巴基斯坦、泰国。印度、巴西等发展中国家的10%-20%。二是农业投入结构不够合理。在目前的支农投入中，能直接促进农业综合生产能力提高的比重不高。重大水利工程、生态建设工程等社会效益显著、受益对象不仅仅局限于农业的基础设施建设，长期以来一直统计在农业投资中，也在一定程度上夸大了政府对农业投资的规模。2001—2005年中央农业基础设施投资为2840亿元，其中用于重大水利工程和生态建设的占70％以上，直接用于农业综合生产能力建设的占11%。三是投资渠道分散，形不成整体合力。目前支农投资渠道较多，有限的资金分散在许多部门，造成撒胡椒面的情况，不能形成合力。如仅属于建设性财政拨款投入的就有农业固定资产投资、扶贫以工代赈、农业综合开发、支援农村生产、农村小型公益设施建设、土地整理等资金，还有一些业务主管部门安排的专项建设资金。不同渠道的支农投资存在着交叉重复、统筹协调难、使用效率不高的问题。

为此，财政部门在任何时候都要把解决“三农”问题摆在工作的首位，成为工作的重中之重。为了扎实推进社会主义新农村建设，按照中央工业反哺农业，城市支持农村和“多予少取放活”的方针，财政要在“多予”上下功夫，增大“三农”投入，确保中央和地方财政支农投资增长幅度不低于财政收入的增幅，逐步提高财政支农支出的比重。通过增加农村基础设施、农业科技、人才转移等与农业生产相关的投入力度，提高农业综合生产能力，把国家基本建设资金增量和新增教育、卫生、文化事业经费重点转向农村，用于农村，最关键的环节是要把支农投入落到实处。把支农措施规范化、制度化、以形成稳定，连续的财政支农长效机制，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围，为农民铺就致富之路，让广大农民得到实实在在的利益。在资金的投入上，要加强政府支农投资整合，使支农投入形成合力，提高支农资金的使用效率。还可以积极利用财政贴息、税收优惠等政策引导集体、农民和其它民间资金投入农业生产领域。

2.着力解决好广大群众的就业问题，减少失业

和谐社会的本质就是以人为本，而就业则是民生之本，是改善人民生活的基本途径。在经济社会发展过程中，充分注意协调好人与人、人与社会、人与自然的关系，使每个社会成员都有就业的机会，是社会公平公正的基点。随着我国经济的高速增长，国家在解决就业问题上已经取得了一定的成就，根据2007年9月发布的《从十六大到十七大经济社会发展回顾系列报告之三》，我国城乡就业人员从2002年的73740万人增加到2006年的76400万人，增加了2660万人，年均增加665万人，城镇就业增长持续高于全国，其就业人员占全国的比重从2002年的33.6%上升到20 06年的37.1%。城镇就业岗位的快速增加，带动了乡村富余劳动力不断向城镇转移，使乡村就业人员占全国就业总量的比重从2002年的66.4%下降到2006年的62.9%。

然而，我国目前的就业形势依旧十分严峻，一是劳动力总体供求形势严峻，根据劳动与社会保障部今年发布的劳动力市场供求状况分析报告来看，预计在“十一五”期间，城乡新成长劳动力年均达2000万人。全国城镇每年新增劳动力1000万人，加上需要就业的下岗失业人员和其他人员，每年需要安排就业的达2400万人。从劳动力的需求看，按照经济增长保持8%至9%的速度，每年可新增800-900万个就业岗位，加上补充自然减员，可安排就业1200万人左右，年度劳动力供求缺口仍在1200万人左右。二是劳动力供求缺口不断增大。由于我国经济正由粗放型向集约型转变，经济增长的就业弹性不断下降，根据国家发改委官方网发布的《2006年就业面临的问题及政策建议》显示，2006年预计全年城镇需要安排就业总量约2500万人，而同时预计今年城镇可新增就业人员约1100万人，劳动力供大于求将达到1400万人，比2005年增加100万人。三是劳动力供求结构不平衡。一方面传统行业出现大量下岗职工，另一方面新兴产业、行业和技术性职业却人才缺乏。四是农民就业问题严重。我国目前发布的仅仅是“城镇登记失业率”，而农村隐性失业的现象非常严重，虽然乡镇企业和进城务工转移了2亿人，由于土地容纳的农业劳动力有限，按1.7亿计算，则农村富余劳动力还有1.2亿以上，因此农民进城务工必将对就业工作产生巨大的压力。

财政部门要通过公共财政的职能，承担起更多为公共服务的职责，把扩大就业和再就业，着力解决人民群众最关心的就业问题摆在突出的位置。增强财政刺激就业的能力，主要应调整促进就业资金的使用方向，从建立完善劳动力市场、促进劳动力合理流动、增强培训、加大对吸纳就业能力强的行业的政策、补贴扶持力度等方面进行考虑。首先财政要服务于建立和完善统一的劳动力市场。要坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，消除劳动力自主择业和自由流动的各项阻碍，在财政政策和支出结构上对现有的户籍制度、住房制度、福利制度和用工制度等进行导向性的弱化。同时财政要进一步加大用于就业信息、人才储备库、信息发布平台等服务于就业市场的服务的支出力度。其次财政政策要注意转变经济增长方式，既要发展高、精、尖的现代产业，也要结合我国劳动力供求总量矛盾突出的实际情况，发展劳动密集型产业。要依托第一、二产业的发展，增强对第三产业发展的支持力度，落实对中小企业、社区服务业的优惠措施，将民营化、城镇化与发展第三产业有机结合起来，提高经济增长的就业弹性，扩大就业总规模。要全面落实针对吸纳就业能力强的行业和企业的减免税费、建立小额贷款担保基金以及提供社会保险补贴、公益性岗位补贴、就业服务等各项优惠措施，增强就业的稳定性。最后要加强对就业培训的支持力度，特别是要进一步加大对职业培训的支持力度，要建立长期、稳定的就业培训机制，对国有企业下岗职工、农村剩余劳动力、进城务工农民等群体，根据产业升级和经济结构的变化，提供广泛而深入的就业培训，提升劳动者的职业技能，并对参加此类培训的人员实施费用上的补贴。

3.大力支持教育事业发展，促进教育公平

科教兴国，教育为本，坚持把教育摆在优先发展的战略地位，是我们党提出的一项长期的重大方针，直接关系到国家经济繁荣，社会进步和国民素质提高，涉及千家万户，惠及子孙后代。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将坚持教育优先发展、促进教育公平摆在突出位置。教育公平是社会公平的重要基础，是实现社会公平正义和社会和谐的重要内容，各级政府有责任保证全国人民享有接受良好教育的机会。近些年来，在教育优先方针指导下，我国教育事业有很大的发展。高等教育，义务教育、职业教育，成人扫盲和少数民族教育发展取得了长足进步。但是也要看到存在的一些问题，一是我国目前的教育投入水平还相对不高，虽然近年来我国财政用于教育的支出占GDP的比重都逐年提高，2006年达到2.27%，但这远低于1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》所确定的2000年达到4%的目标，距离国际一般水平更有很大差距。二是长期存在的教育不均衡现实，如城乡差距，虽然我国已在2006年起实施对西部农村的所有中、小学生实施免学、杂费的政策，在一定程度上缓解了城乡间教育资源分配不公平的问题，但由于教育经费的投入仍存在重城市、轻农村的惯性；教育不均衡问题在地区之间表现得也比较突出，2006年，我国人均教育事业费支出最高的上海市达到1132元，而一些西部省份只有300元左右（广西287元、贵州298元等），要彻底解决这一问题仍需时日。

为加快教育事业发展，促进教育公平，当前和今后一个时期，政府教育资源配置要着力解决好：（1）进一步明确各级政府提供教育公共服务的职责，把保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度落到实处。（2）优化教育公共资源配置，目前我国城乡教育发展差距较大的主要原因是公共教育资源在城乡之间、地区之间的配置不合理。因此，要充分考虑相对落后地区地方财政，尤其是县乡财政的实际困难，坚持公共教育资源向农村、中西部地区，贫困地区，边疆地区和民族地区倾斜，不仅新增教育经费应主要用于农村，存量也应做适当调整，尽可能向农村、向贫困地区倾斜，逐步缩小城乡和区域教育发展差距。（3）加快发展城乡职业教育和培训网络，使劳动者人人有知识，有技能，以缓解技能型、应用型人才缺乏的矛盾。（4）配合有关部门加强教育统筹，促进基础教育，职业教育和高等教育合理布局和协调发展。

4.加大支持力度，提高社会保障覆盖范围

社会保障建设是构建和谐社会的一项基础性工作。世界各国实践经验表明，比较完善的社会保障制度与社会和谐休戚与共，人们称之为国家的“稳定器”社会的“安全网”。随着国民经济的快速发展，国家经济实力增强，我国社会保障事业得到了迅速发展。据报刊资料显示：2006年底，全国养老、医疗和失业保险的覆盖人数分别达到约18649万人，15737万人和11187万人。参加工伤保险和医疗保险的农民工人数分别达到2538万人和2367万人。2006年9月底，我国参加新型农村合作医疗人数达到4.06亿人，覆盖全国1433个县（市、区），初步形成了以养老、失业、医疗、工伤和生育保险为主要内容的社会保障体系，这些都说明我国的社会保障体系建设正在向好的方面发展。然而，由于我国社会保障制度的建立与运行时间比较短，在运行的过程中也还存在着不完善，其中还存在着一些问题，一是社会保障覆盖面小，实施范围窄。截止2006年底，全国参加城镇基本养老保险人数只有1.87亿人，约占城镇人口的32.4%；全国参加失业保险的人数约为1.12亿人，约占就业人口的14.7%；全国参加医疗保险的人数为1.57亿人。可以看出，目前多数城镇职工尚未能享有社会保险，而广大农民则基本上还被排斥在社会保障体系之外。二是社会保障制度正常运行所需的资金缺口还比较大，如养老保险转制中出现的巨额“隐形债务”问题，世界银行专家1997年估计为当年GDP的46-69%，一些经济学家估计占71-94%，原国务院体改办课题组的估计更高达145%，截至2005年底，养老保险国内个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。此外，在社会保障制度管理、执行等方面也存在一些问题。因此，要适应新世纪经济体制改革和构建和谐社会的需要，必须继续加大财政支持力度，公共资源配置向社会保障倾斜。下一阶段财政工作的着力点是：

（1）强化公共服务职能，通过调整支出结构、国有资产收益划转和发行彩票等方式，调动国家、市场和个人方面的积极性，多渠道筹集社保基金，做大蛋糕，增强提供公共品和公共服务的能力。一是在每年的超预算增长的财政收入中，适当安排资金用于增加社会保障事业费支出和补充社会保障基金。二是要逐步建立社会保障税征管体系。三是要利用国债政策筹集一部分社会保障资金。四是要调度部分国有资产收益收入，如将国有资产产权转让的收入、国有土地出让的收入等用于补充社会保障基金。四是要充分运用优惠的财税政策，加快社会保障基金的保值增值，扩大社会保障资金的总体规模。

（2）按照改革开放成果共享的理念，采取与在职人员工资增加，社会物价上涨同步挂钩的原则，适时调整社会保障待遇标准，使之与社会生产力发展水平相适应。

（3）要加大对农村社会保障的投入力度按照城乡统筹、协调发展的思路，逐步改变社会保障“城乡二元结构”的现状。逐步建立农村最低保障制度，扩大覆盖面，要以保障农民基本生活为目的，以制度建设为核心，巩固现有的农村社会保障成果，建立以社会保障与家庭保障、集体保障相结合的农村社会保障体系；重点建立农村贫困人口社会救济制度（或称农村最低生活保障制度）、新型农村合作医疗保险制度、农村医疗救助制度、农村土地保障制度和基本养老保险制度，同时要解决农民工和失地农民的社会保障问题。

（4）通过政策引导推进社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民社会保障体系建设。

（5）建立全国社会保障预算，反映社保基金收入和使用情况，监督和提高资金使用效益。

5.调整财政支出结构，促进区域经济协调发展

经济发展同老百姓的利益更贴近、更直接。促进区域经济协调发展，逐步实现不同区域人民共同富裕起来，是我们党的重要方针。由于自然的、历史的种种原因，我国中西部地区、少数民族比较集中的边疆地区，目前经济发展水平还是比较落后的。实现地域收入差距的逐步减小，协调地域经济发展，也是公共财政公平原则的要求，但目前财政对此的投入存在很大的问题。从地域差距现状上看，由于我国没有官方公布的有关地区差距的指标，而且在研究的目的、所用的数据以及采用的指标上的差异，关于我国地区差距的研究结果也不尽一致。但被广泛接受的观点是：自20世纪80年代后期不平等程度开始逐步攀升，使用各种数据计算出的各种衡量不平等程度的指标均呈现上升趋势，部分指标已经接近或超过国际公认的警戒线水平，31个省市自治区人均GDP美元值的相对差异系数要高于世界各国的相对差异系数（胡鞍钢，2001），根据2005年统计数据显示，珠三角、长三角和京津冀三个经济区域的规模已经占到全国经济总量的48.6%左右。财政作为解决收入分配不均问题的关键角色，可归口的针对地域不平衡的转移支付仅有“支援经济不发达地区支出”一项，占全国财政支出0.67%。当然，除此之外，在财政对地区实施转移支付的项目中，有很多也涵盖了对收入能力低下地区的扶持，但从总体来讲，目的明确、制度完善的解决地域间收入分配不均的财政支出体系还没有建立。比如目前占主体地位的税收返还式转移支付，依旧沿用“基数法”，反而对保持各个地区的既得利益和分配现状起到促进作用，扭曲了转移支付的功用。

根据“十一五”计划要求，调整财政支出结构，优化投资方向，把投资重点继续向西部地区倾斜，支持东北老工业基地振兴和中部地区崛起，加快这些地区经济的协调发展。首先，要继续推进财政现有的对东北、中西部地区的扶持政策，不断加大扶持力度。要加大对这些地区的财政转移支付力度，提高中央财政性建设资金用于这些地区的比例，推进增值税转型、退耕还林、草，安排农村税费改革专项转移支付资金向中部地区等粮食主产区倾斜，新增农业综合开发资金主要用于中部地区等粮食主产区、一般性转移支付和调整工资转移支付对中部地区给予照顾等等。其次要加大对经济发展水平低下地区的教育、基础设施的投入力度，并在制度上予以保证。要针对目前基层政府存在的事权与财权之间的突出矛盾，重新界定各级政府支出责任，将分权化过程中过分分散的公共支出责任适当上划，加大高级次政府对义务教育、基础设施投入的责任，保证资金的到位程度。最后要完善旨在解决地域发展不平衡的转移支付制度。一是要调整转移支付的结构，对于近年来增长过快且主要着眼于短期效应的专项转移支付，要逐步缩小规模。而对于均等化转移支付的部分，要逐步取消“基数法”，完善因素法。二是要尽快规范省以下转移支付制度安排，确立转移支付的标准体系，限制上级政府过大的自由裁量权，保证各地基本公共服务的有效提供。

五、健全公共财政框架的主要原则

实现社会和谐，建立健全公共财政框架，是今后一个时期我国财税体制改革与发展的目标取向，其中需要研究处理的问题很多，从大的方面说，我们应当把握住这样几个原则性问题：

　  1.从实际出发，确定我国公共财政框架的基本模式

在市场经济这个大前提下，虽然公共财政的基本内涵、特征是固定不变的，但是具体的公共财政框架却可以因市场发育程度、政治经济结构、经济发展水平的不同而有所不同。这样，不同时代、不同国家建立的公共财政框架就不能强求一致。换句话说，我们不能照抄照搬西方发达国家的公共财政框架，而是要从市场经济发展的一般规律和中国经济转轨时期的特殊国情出发，科学地确定我国公共财政框架的基本模式。确定我国公共财政框架的基本模式，必须考虑这样几个特殊的影响因素。一是我国人口基数大，经济发展水平相对落后，地区间发展不平衡，基础设施建设欠账较多，政府支出的压力始终是巨大的；二是加入WTO后，我们的国家和人民直面愈加激烈的国际经济竞争，缓解各种矛盾，保持和促进政治、社会经济的稳定，是各级各届政府的一项重要而艰巨的任务，所以，在设计公共财政的收入框架和支出框架时，需要为此做出更多的考虑；三是我国公民法治意识尚不够强，整个国家尚处于向法治社会过渡的历史阶段，规范政府行为的阻力很大，这就要求在建立公共财政框架的过程中更加注重制度建设和法律监督。

与发达国家相比，中国当前正致力推动的公共财政管理改革显然处于不同的阶段，改革的目标、范围和任务也有相当大的差异。虽然如此，考虑到任何一个公共财政管理系统总是存在一些基本的共性，中国仍然能够从近期发达国家的改革中获得启发和借鉴，用以解决中国财政公共化改革中的一些基本的理念、原则、目标等问题。概括起来主要有以下几个方面：

一是要以公共治理的理念指导公共财政管理改革。缺乏一个清晰而坚实的理念来指导公共财政管理改革一直是中国的改革者面临的问题，这无形中对改革的进程和方向产生了不好的影响。未来的改革可以考虑将公共治理的理念带入公共财政管理改革中，特别是公共治理的关键性成分——受托责任、 透明度、 可预见性和参与性——具有丰富的内含和很强的指导意义，对不同的管理系统具有很高程度的兼容性。

二是清楚地界定公共财政管理系统的目标。目前国内对良好财政管理系统应致力达到的目标缺乏一个良好的界定。在这里，近期发达国家的经验可以直接借用过来，这就是将预算与财政管理系统的关键目标清楚、具有逻辑一致性地界定为三个：首先是总量（核心是支出总量）控制，然后是基于国家政策目标优先性的战略性资源配置（配置效率），最后是针对支出机构而言的营运效率——投入与产出的对比关系。这一目标链对于每个预算与财政管理系统都是适应的，中国也不例外，因为它表达了一个带有共性的思想：预算必须是硬约束的，公共预算资源必须优先被配置到最有价值的地方，使用公共资源的机构必须以尽量少的投入创造尽量多的产出。

三是建立清晰的财政约束基准。财政基准的重要性在近期发达国家的预算与财政管理系统中一再得到强调，显示良好的基准所具有的多方面的意义，包括强化总额财政纪律、改进战略性资源配置、加强预算准备、增进财政透明度和政府承诺的可信度。中国实际上也拥有某种形式的财政基准，最典型的是《预算法》中规定地方政府预算必须平衡。然而总体上讲，目前中国的财政约束基准不具体、不清晰、不明确，缺乏权威性和可操作性，对预算准备的指导性很弱，而且易被人为地操纵。从发达国家的经验看，中国有必要确立一套基本的财政约束基准，例如预算赤字与GDP之比率和政府债务与GDP之比率不超过某个临界值，或者财政支出增长率不得超过收入增长率，等等，这些东西应该写到法律里面，至少应该作为某种惯例让预算过程的参与者严格遵守。

四是通过改进投入预算改进绩效。投入预算的基本特征是控制预算投入的数量，包括预算设定的支出总额和单个项目。与产出预算不同，投入预算直接指向控制公共部门的投入，即对支出总额（包括分类的支出总额）和项目进行预算控制，这种历时悠久的预算控制机制在19世纪时产生于欧洲，大致经历了从外部控制到内部控制两个阶段，而在最近10余年中部分发达国家已转向产出控制。然而，中国目前预算控制的主要课题仍然是建立健全外部控制，只有在这一步骤完成并运转一定时期后，才可望实现从外部控制向内部控制模式的转变，以及最终实现向产出预算模式的转变。在投入预算中，发展标准（支出）定额制度以控制开支水平是非常重要的。对投入的严格预算控制有助于促进公共机构削减成本，提高运作效率。由于目前中国的投入预算仍然存在一些缺陷，例如科学的定员定额制度尚未建立，大量财政资源游离于预算控制过程之外，分散支付的国库体制在支出监管与控制方面的乏力，通过改进投入预算以提高公共机构运作效率，仍是未来预算管理改革的重要课题。

2.确定公共财政开支的具体范围

科学界定财政支出范围和调整财政支出结构，就是要按市场经济体制的要求，在规范政府职能进而科学界定财政职能的基础上，相应界定作为政府活动的成本的财政支出的适度规模，建立科学的财政支出结构。规范政府职能的标准是“满足社会公共需要”或“纠正市场失灵”。重新调整财政职能范围，就是要依据政府实现职能的公共需要和以市场为基础配置资源的要求，对财政职能范围中的越位和缺位重新界定，从而保证财政职能实现的责任和权利对称，事权和财权对称。

尽管我们明确了公共财政的职能是满足社会公共需要，从而确定了公共财政开支的基本范围，但是，针对我国经济转轨时期的特殊国情，仍然有必要进一步讨论这一时期我国公共财政开支的具体范围。市场经济条件下，公共财政的活动范围应包括以下层次：一是市场失灵的领域。如国家安全、公共秩序、法律、公共工程、公共设施、公共服务等，其问题是市场本身无法解决的，而这些又是社会发展必须保证的，理应由财政保证其经费供应。二是市场缺陷的领域。诸如经济的外部性、垄断性、信息不完全、收入分配不公、经济波动和经济危机等，这些由于市场缺陷无法很好解决，必须由政府介入。三是基础产业和基础设施领域。基础产业和基础设施具有“公共产品”的特性，属于“准公共产品”。由于它们很难由个别企业独立投资来完成，尤其是在经济发展的起飞阶段，如果没有政府的强有力支持，很难有效地推动其发展，为此，要求政府积极介入并有效提供财政资金。四是区域经济平衡发展领域。逐步消除地区经济发展不平衡是政府的重要职责，为此，通过税收政策、转移支付等财政手段的灵活运用，保证各地政府都能为当地居民提供最基本的公共服务，逐步实现各地公共服务水平的均等化。

一般来说，除了政府保证履行其职能的基本需要（诸如国防、外交、司法、公安、行政管理以及基础教育、卫生保健、基础科研和环境保护等）属于典型的公共需要，满足这部分需要是任何国家都必须履行的基本职能，具有相对固定的性质之外，其余的社会公共需要，则有明显的“公共选择”性质，是否要由政府来满足，受到资源配置的效率、居民的公共消费偏好、政府的财力状况等因素的影响。因此，在不同历史时期、不同国情背景下所谓社会公共需要的具体界限并不是整齐划一的。从我国实际情况来看，一方面，一些项目正在逐渐淡出社会公共需要之列。例如，支持竞争性国有企业改革的支出，从现时看，关系到整个经济社会的稳定发展，它们便属于必不可少的社会公共需要内容而必须加以满足。但是，这类支出具有明显的过渡性，按照财政要逐步退出竞争性领域的原则，从长期发展来看，它们不属于社会公共需要，随着私人投资能力的增强，还是要逐步从公共财政支出中去除。像电讯、民航、电力的情况也与此类似。另一方面，随着社会经济发展，社会分工更加细密深化，越来越多的事物从私人部门分离出来而公共化，相应地，需要由政府管理的公共事务也在不断地扩张，搭建我国公共财政框架，需要考虑到这些变化趋势。就目前实际情况来看，属于政府职能“越位”、需要逐步淡出公共财政范围的主要包括竞争性领域的投资、应用性研究和经营性事业单位经费开支等，如基础设施和服务领域，在该领域的财政投入主要是经济建设性服务。要区分当前财政在此方面的支出中，哪些资金投入到了生产性和竞争性的领域，哪些基础设施存在重复建设的问题。要以“政府引导社会投资”的理念替代“政府直接投资”的理念，将存在“越位”和浪费的财政资金撤出该领域，逐步降低财政资本性支出的比重。政府职能“缺位”较严重、需要纳入公共财政范围或提高其在公共财政中的地位的主要包括社会保障和基础教育、基础科学研究等。如在基础教育领域，要改变以往“多方筹集资金办教育”的思路，明确义务教育投入是财政义不容辞的责任。要充分考虑地方财政，尤其是县乡财政的实际困难，为保证义务教育的投入规模，可以适当强调中央政府在义务教育投入方面的责任，比如教育基础设施建设、教师工资等分项支出，可以考虑一部分由中央直接负担。

3.完善收入制度，充分体现公共财政的公平性和规范性

公共财政基本框架下的政府收入体系包括：一是以税收为主体的收入体系。公共财政基本框架下，建立流转税和所得税双主体的税收体系，进一步改革和健全流转税体系，提高所得税所占比重，特别是强化个人所得税的征管，适时开征遗产税、赠予税、社会保障税，逐步营造公平税负、平等竞争的税收环境，应是税收改革和完善的重要内容。二是以基金、规费为辅导形式的收入体系。明确征税与收费的范围，积极稳妥地推行费改税，把征税与收费纳入法制化轨道。三是国债体系。进一步改革国债制度，完善国债市场，使国债在弥补财政赤字、筹建建设资金、调节经济等方面发挥更大作用。[1]

建立符合公共财政体制的公共收入体系包括合理确定公共收入的规模、选择适当的公共收入形式、优化公共收入体系结构等各方面，涉及到政治、经济等一系列深层次问题，不可能一蹴而就，要根据经济现实情况循序渐进。根据上述公共收入分析原则，为在我国逐步建立符合公共财政要求的公共收入体系目前可先从以下三方面考虑：

第一，要统一公共收入口径，明确公共支出范围，寻求最适公共收入规模。公共收入作为政府收支的重要组成部分，其规范化很大程度上有赖于政府收支行为的规范化。当前，政府收支要在取消制度外收支的基础上，逐步把预算外收支纳入预算内管理，同时根据财政部国库制度改革试点方案的要求，实行国库单一账户制度，所有的财政支出均通过国库单一账户进行拨付，杜绝目前收入缴库过程中存在的跑、冒、滴、漏现象，逐步形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何预算外政府收支的完整统一的财政预算，使财政收支等同于政府收支，进而实现公共收入规范化、制度化，使政府收入等同于公共收入。

第二，要深化税制改革，理顺税费关系，优化公共收入结构。世界各国的公共收入形式主要有税收、公共收费、公债和其他收入。公债是平衡财政收支的特殊收入，其还本付息的资金最终总是来源于税收，因此公债不过是延期的税收、变相的税收。其他收入在各国公共收入体系中所占比重较小，所以在既定的公共收入规模下，优化公共收入结构主要是理顺税费关系。要合理划分税费关系，首先应明确税费各自服务的对象。根据公共产品理论，由于纯公共物品的效用完全外溢性，市场价格机制无法发挥作用，只能采取强制性征税的方式来实现社会所需要的产出，而准公共产品具有效用有限外溢性，其外溢性部分的弥补要采取税收方式，而受益者的直接受益部分应该通过市场交换即收费来实现费用补偿。因此，税费收取合理与否基于对公共产品的准确划分。

第三，要明确划分公共产品层次，合理界定政府事权，理顺公共收入分配秩序。西方财政理论界普遍认为，政府具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展这三大职能，主张把收入分配职能和稳定经济职能赋予中央政府，而地方政府则在资源配置方面发挥较大作用，并以法律的形式对此分工加以确定。也就是说，中央政府应主要承担那些旨在进行宏观经济调控、收入再分配的支出以及提供受益范围覆盖全社会的公共物品及服务，而地方政府应主要着眼于配置功能的发挥，负责一些地方性公共服务及管理的支出。为逐步消除目前我国各级政府之间存在的职能相互交叉错位现象，应根据上述原则尽快结合实际需要以法律、法规的形式规范政府间事权划分。事权范围明确，财政收支的安排才有相应的依据，才能进行中央和地方公共收入的合理分配。尤其是在作为公共收入主要形式的税收方面，应在确保中央集中税权的同时，适当落实地方税收立法权，保证地方政府活动所需财力，消除其因财力不足而转以非规范性收费等形式筹集资金的可能。

4.界定财政收支的适度规模

在一定的财政框架下，财政收入与GDP应当有一个适当的比例关系，这个关系处理不当，不仅财政的职能无法很好实现，既有的财税体制也会被动摇。近些年，我们一直说“两个比重”偏低，这一观点已经得到公认，但是事情的来龙去脉到底如何？似乎还无法说得十分清楚。现在，我们在公共财政的框架下重新讨论这一问题，理论上的支撑完备了，思路也变得清晰起来。首先，确定财政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部纳入预算的前提下讨论的。这时，政府收入、财政收入、预算收入是等值的，财政收入与企业和居民的负担也是对应的，至此，相应确定的财政收入占GDP的比重才能真实反映政府收支的实际水平，界定财政收支的适度规模才有实际意义。其次，社会公共需要是否得到了满足，是财政收入占GDP比重是否合理的重要标志。换句话说，在纳税人的负担基本合理的前提下，即使按照经验数据人们普遍认为财政收入占GDP的比重偏低，但是社会公共需要得到了满足，财政收入占GDP的比重就是合理的；反之，即使财政收入占GDP的比重明显超过以往年份，然而社会公共需要仍未得到基本的满足，我们也不能说财政收入GDP的比重过高。再次，按照“以支定收”的要求，应当以社会公共需要为基础，通过完善的政府预算程序来确定财政支出规模，再依据财政支出规模确定财政收入的规模，这种依存关系建立起来之后，财政收入与GDP的比例关系就应当是合理的。当然，作为一个前提条件，各种财政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顾支出需要随意减收的行为都是不被允许的。若能如此，所谓财政收入超常增长的问题事实上也就不存在了。

5.处理好各级政府间的财政利益关系

处理好各级政府间的财政利益关系，是构建公共财政框架的一个重要的方面，即公共财政体制的建立。我国目前政府间的财政体制是94年分税制改革以后确定的，客观地说，在这十几年的财税改革中，一级政府、一级事权、一级财权的原则并没有得到很好地贯彻，政府间的财政利益关系一直是扭曲的。近几年地方滥收费的膨胀，不能不说与此有直接的关系。总的来说，目前我国政府间的财政体制主要存在三个问题：第一，政府间事权和支出范围划分不够明确。我国宪法和有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性规定，没有对各级政府的具体支出责任的划分做出明确规定；执行中中央与地方支出责任划分边界不规范，存在越位、缺位现象；在我国财政管理体制中，主要遵循一些既定的准则，各级政府支出划分不够清楚，缺乏必要的法律依据，这就为中央财政与地方财政，以及地方各级财政之间讨价还价，互相挖挤提供了可能，导致预算管理体制不够规范、稳定，市场经济发达国家的做法值得借鉴。第二，政府间转移支付的目标定位与计算方法有待进一步规范化和法制化。市场经济发达国家在处理上下级政府财政关系时，无论是财政补助，还是税收返还，都有规范的计算公式，按既定的公式核算对下级财政拨付的款项，双方没有讨价还价的余地，便于各级政府财政统筹安排财力，处理地方经济社会事务。而我国目前财政转移支付的目标定位还不够明确，是以基本公共服务均等化还是以基本公共服务最低保障供应为导向来设计转移支付制度，目前还有争议。一般性转移支付的计算公共难以达到有效调节地区财力平衡，保证全体居民享受均等公共物品服务的功能。第三，省以下财政体制尚未规范化、法制化建立起来。1994年的分税制改革主要解决中央与省级政府之间财权划分的问题，而对于省以下各级政府之间财力划分的比例、规范等问题，却远未涉及。在实际运行过程中，省级政府多模仿中央与省级政府的财权划分比例，处理省级政府与地市级政府的财力划分。

为此，在今后进行的财税体制改革中，必须借助建立公共财政框架的契机，从根本上解决这一问题。解决这一问题必须从健全各级政府的财力与事权相匹配的体制入手，起点应是政府职能在各级政府之间的合理分解。一般认为，其依据的是资源的流动性原则和受益原则。即生产要素的流动性与公共事务管理级次应当一致，凡属生产要素的与全国流动性有关的事务（如收入分配、经济稳定等），应当列为中央政府事务，以提高公共资源的配置效率，否则，就属地方政府事务（资源的流动性原则）；政府公共事务的级次管辖应当与受益者的利益相一致，即凡是全国收益的公共事务，应归中央政府管理，那些属于某一局部范围受益的，则应归地方政府管理（收益原则）。但对于划归地方政府管理的公共事务，中央政府负有指导和监督责任（马国贤，财政研究，1999，5）。在合理划分各级政府事权的基础上，要将一级政府、一级事权、一级财权的原则以法律的形式落到实处，尤其是要在确保中央集中税权的同时，适当给予地方一定的税收立法权，彻底改变目前越是基层的政府，其法定的收入权力与其财政支出责任的差距越大的制度缺陷。否则，滥收费还会反弹。或者，事情发展更为严重，即失去必要的财力保证，长此以往，政权的基础可能会动摇。

六、完善公共财政体制、促进和谐社会建设的基本思路

　　经济社会发展中所存在的问题，不都是公共财政能够解决的，但或多或少都与公共财政有关联。面对经济社会发展中存在的问题，适应构建社会主义和谐社会的要求，公共财政体制需要在两个方面进一步完善：一是在相关领域，着力推进制度创新，形成各种生产要素正常流动通道，更好地发挥市场资源配置的基础性作用；二是在财税领域，优化政府支出结构，改善税制结构，改革财政管理体制，更为有效地弥补市场配置资源的不足，提高行政效率。

在财政相关领域，择其要点：

一是改革资源税费体制，理顺资源价格，舒缓资源约束，改善因不合理占用和使用资源造成的收入分配不公。土地、水及水面、矿产资源等自然生产要素，我国人均占有量低，但浪费严重，重要的原因是自然生产要素价格远低于可持续利用成本。目前，在全国大多数地方，矿山企业仍然沿用计划经济时期的“审批制”办法来取得各类资源的采矿权和经营权，除了缴纳少量的资源税费以外，基本上是无偿使用矿产资源。尽管从2002年即开始试行采矿权的拍卖，但到目前为止，据不完全统计，我国15万个矿山企业中，仅有2万个是通过市场机制取得的矿业开采权。在这一领域理顺价格关系，需要科学评估自然生产要素及其使用权的价值，通过合理调整资源税费政策，将自然生产要素价值量化到税费体系中。

二是完善公共服务体系，促进劳动力要素合理流动和素质提高。这包括完善国民教育体系、公共卫生和基本医疗体系、社会保障体系等，并使之进一步向农村倾斜。在这些方面，国家财政可以发挥重要作用，但也不是万能的，需要推动建立公共服务可持续发展的机制，并关注公共服务供给过程中存在的“中介掠食者”现象。政府在这些方面增加投入的同时，必须引入相关制约机制。

三是改革行政管理体制，提高政策的合理性、一致性、有效性和公开性。需要按照适宜性、受益范围等原则对政府间职能划分做出明确界定，相应的财政支出责任和保障机制都要调整和完善，并对中央和地方人员机构进行必要的调整。同其他大国相比，中央财政支出占全部财政支出的比重，经济合作与发展组织（OECD）国家是60%左右，我国是28%；中央公务员占全部公务员的比重，OECD国家是30%左右，我国是7%。这种局面制约了政策的合理性、一致性、有效性和公开性。

在财税自身领域，择其要点：

一是完善税制结构，促进公平竞争，提高创新能力，保护自然环境，并从总体上改善收入分配。主要包括：（1）推进增值税的转型工作，目前的生产型增值税与当今科技进步和经济发展的潮流不相符，不利于对企业技术改造和高新技术的投资，阻碍了科技进步。改为消费型增值税，一方面可以与国际惯例接轨，减少重复课税，增强我国产品的国际竞争力，另一方面可以增强增值税的链条机制，真正发挥增值税的中性作用。（2）改分类所得税制为综合与分类相结合的所得税制，以充分反映纳税人的综合纳税能力。拓宽税基，合理确定费用扣除标准，使法定扣除标准与纳税人实际生活负担相接近，同时可以考虑家庭人员的不同构成以及基本生活需求的实际情况，增加专项扣除，使其更有利于低收入阶层的纳税人；统一累进税率，减少税率级次降低名义税率，有效提高消费水平。在税收征收管理上要提高征管水平，建立严格的双向申报和交叉稽核制度逐步建立和完善个人收入监控体系和财产申报制度；加强税法宣传，积极推进税收征管的信息化建设，强化对高收入群体的税收征管；严格税收执法，加大惩罚力度，消除纳税人的侥幸心理，使其能够自觉、准确、及时地履行纳税义务。逐步完善财产税，调整收入分配存量。财产税是对社会财富存量的调节，是所得税的有益补充。可以对不同财产如土地、房屋、车辆以及一些其它特定类型的财产课征财产税。规范、完善土地增值税和契税，对存量房产开征物业税。在财产转让环节开征遗产税和赠予税，调整收入存量的转移。对高收入者征收遗产税，同时为防止财产所有人在生前将其财产无偿转移给继承人而偷逃税款，应配合征收赠予税。（3）适时开征社会保障税，建立社会保障制度的根本性问题就是资金来源问题。我国目前社会保障制度中的养老保障、失业保障和医疗保障的筹资方式是社会统筹和个人账户相结合的统账结合方式。为了使社会统筹方式规范化、法治化，提高社会统筹方式的管理效率，确保这部分资金及时、足额收缴上来，在适当的时机，应从社会统筹方式改为征税方式，建立现代社会保障税制度。（4）完善地方税体系，建立较为独立的地方税体系，就要科学的划分地方主体税种、辅助税种，我国地税税种结构以营业税、所得税和财产税三税鼎立构成，以营业税和所得税为主体税种，以财产税类税种为辅助税种，一般说来，地方税主体税种的选择没有一个固定的模式，应根据经济发展水平、税种的变化而有所变化，随着税制改革的不断深化，地方税制结构的变化，经济发展水平的提高，以及税收政策的变化，地方税的主体税种地位也会有所改变。根据我国的税收经济实际，结合国外的经验，在建立健全地方税体系时，从近期看，对营业税应本着“局部调整，扩大税源”的思路，仍维持其地方税的主体税种地位。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，提高财产税在地方税体系中的地位。

二是理顺政府间财政关系，加大地区间公共服务能力均衡的力度，探索更有效的转移支付方式。

在处理好政府间纵向利益分配关系的同时，应该多关注政府间横向利益差距的现实问题，地方经济发展不均衡往往影响地方财政收支能力，按照十七大报告中提出的“推进基本公共服务均等化进程“的要求，还应完善财政转移支付制度，借鉴西方发达国家在处理中央与地方政府间分权的做法，“收入大头归中央、支出大头在地方”，在不断强化中央政府财力的同时，不断提高一般性转移支付的规模和比例，实现公共财政均等化目标。

三是深化预算管理改革，提高预算透明度。逐步实现政府资源统筹管理，延伸国库集中支付范围，增强支出决策的透明度与公开性，提高社会公众的知情权与参与权，建立健全适应公共财政管理体制要求的法律体系。

七、完善公共财政框架的制度创新方略

在目前阶段，通过推进制度创新，完善公共财政框架和建设的内容是：以政府预算制度的改革为主线，以纳税人制度的构建为基础，改变财政工作的基本理念，强化财政的法治性，全方位的改革现行各项主要财政制度，完善其框架与充实其内容，逐步完成公共财政制度的真正构建。其中政府预算制度、纳税人制度是我国财政制度公共化的关键内容。

（一）政府预算制度的创新措施

政府预算制度的进一步改革，是整个财政制度进一步公共化改革的主线。1998年以来，经过四五年努力，我国政府预算制度进入了实质性改革阶段，也已经取得了一定的进展，但离建立真正的政府预算制度尚有很大的差距。为此，还需要花大力气改革这一制度。

应该说，近年来政府预算制度的各项改革，在基本方向和总体制度框架的设计上，都是符合公共财政基本要求的。现阶段的主要任务，是落实和执行目前正在进行的各项改革的问题。为此，应主要从以下方面着手：

第一，将全部政府收入纳入预算管理。具体地说，即在现有的以税收收入为主体的预算的基础上，将非税收入逐步纳入预算管理，逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量，最终实现建立统一、完整、全面和规范的国家预算的目标，使政府收入、财政收入、预算收入最终统一起来（此时，政府收入等于财政收入、也等于预算收入）。这项改革与费改税一样，牵涉地方、部门的既得利益最多，阻力也将最大。但是，如果不予以突破，税费改革乃至建立公共财政框架的努力将只能是停留在规划的蓝图上，整个财税体制改革不可能真正得到深化。同时，这项工作应当与费改税的进程相伴，分期分批地进行，以便使相关的部门和地方政府有逐渐适应和做出相应准备的时间。作为一项过渡性措施，对暂时还不能纳入预算管理的政府收入，也要实行财政专户的“收支两条线”管理，以解决部分政府收入完全失控的问题。此外，政府非税收入预算化要与其法治化的进程相伴，以巩固改革的成果。

第二，改革预算编制方法。改革预算编制方法的核心是编制部门预算。编制部门预算的意义在于：(1)部门预算要求所有的预算数落实到基层使用单位，其收入、支出项目及人员供给状况等均细化到二级单位，从而大大细化了政府预算，增强了政府预算的计划性；(2)编制部门预算要求将所有的政府收入都纳入预算，这样部门预算的编制才有意义，同时，部门预算作为统管各级政府收支的综合预算，既包括本部门预算，也包括下级单位汇总预算，能较全面地反映各个部门的全部收支活动，相应地，政府部门的预算分配权受到了较强的约束甚至被收归到相应的财政部门，从而提高了政府预算的归一性和集中度；(3)编制部门预算，将政府的全部收入都纳入预算并细化了预算，加之预算编制时间的提前，为政府预算增强公开性和提高法治化程度创造了条件。

就目前财政部试行的部门预算改革情况来看，遇到的障碍首先是推行部门预算改革的基础工作尚未准备到位，为此需要建立准确可信的国民经济计划和重要经济指标数据库，对预算单位进行清产核资，制定科学的预算单位定员定额标准。所遇到的第二个障碍是目前政府非税收入混乱，尚无法将预算外和制度外收入纳入预算管理，这有赖于费改税的全面展开。第三个障碍是政府预算的法治化问题尚无实质性的推进，需要在立法上确定确保全国人大对预算决定权、否决权和预算执行监督权的具有操作性和约束力的法律程序。除了编制部门预算之外，在预算编制形式上应当按照《预算法》的要求编制复式预算，即从目前分为一般预算、基金预算、债务预算过渡到分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。同时，为了提高预算分配的公正性和财政资金的使用效益，还要进一步巩固实施零基预算的成果。

因此，下一步需要做好以下几方面工作，一是要按照市场经济和公共财政的要求，改革现行的非税收入管理制度，建立和完善收入征管体系，为部门预算提供强大的资金支持。二是要设立非税收入监管部门，加强其职能建设；要改革非税收入征收方式，建立财政直接征收与委托代征、集中收入与分散征收、固定征收与流动征收相结合的非税收入征管运行新机制，确保应收尽收。三是在具体项目预算的编制上，要注重充分收集第一手资料和原始数据，建立收支模型，实施经济分析和评估，科学测算，并通过多个方案的选优和比较，确定降低各项目的费用支出和提高财政资金使用效果的措施。四是认真研究确定财政预算内正常经费核定的定员定额依据，要大力推行零基预算取消基数预算。在严格界定财政供给范围的基础上，按照不同的财政供给形式确定人员经费和公用经费的定额标准，并根据经济发展和财力可能逐项审定专项经费。要认真做好清理财政供养人员、合理界定财政供给范围、科学确定支出标准、细化预算编制等工作。五是在预算编制的程序和方式上，既要注重上级部门对下级部门的指导作用，又要注重下级部门在预算编制中的主观能动作用，实施主动预算，尤其是承担大量的原始数据收集、整理，建立收支模型及分析等工作。因此，既不能采取自上而下型，也不宜采取自下而上型的编制程序和方式，而应采取“上下结合”型。六是确定单位编制预算的代码和有关规程，以便计算机统一审核和汇总，各部门不再上报不同款项、不同处室管理的不同的经费，预算内外资金和各种款项的资金统一到一套预算编制系统之中，按程序进行审定。

第三，建立国库集中收付制度。国库集中收付制是预算执行的重要环节，它上接预算编制方法，下联预算监督，共同构成了预算管理制度走向公共预算的改革。作为公共预算执行的关键性制度，要求财政资金不再区分预算内和预算外，而是将所有的财政资金都纳入预算内，并通过国库单一帐户进行收支。其意义在于规范预算执行，强化预算约束与监督，提高财政资金的使用效益。可以说，没有国库集中收付制度，预算编制方式、方法的改革只能是虎头蛇尾，是收不到实效的。国库集中收付制一方面是建立由国库单一账户、财政部门的零余额账户、预算外资金财政专户（随着财税体制改革的完成，预算外资金归入预算，这一账户最终将被取消）、小额现金帐户和特设专户构成的国库单一账户体系，财政收入采用直接缴库和集中汇缴两种方式；另一方面是采用新的支出拨付方式，即将支出具体分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出四类，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。实行国库集中收付制的难点，一是与实行部门预算一样，因涉及收回政府部门的预算分配权，会遇到较大的阻力。二是涉及到与银行方面的关系，需要建立健全银行清算系统，协同制定新的国库管理规章。此外，还应注意财政不要集中在一家银行开户，以免过多地影响到银行间的利益。

第四，积极推行政府采购和招标制度。政府采购和招标是预算改革的最后一环，它是采用市场化的方式，通过竞争性招标来引导财政资金的使用，以提高财政资金的使用效益，发挥财政的宏观调控作用，更好地满足社会公共需要。要在各级国家机关、事业单位和团体组织中全面推行政府采购制度，着重做好将工程、专业服务、会议，以及中央补助地方专款纳入政府采购范围的工作。具体而言，应做以下工作：一是要调整和规范政府采购机构设置，做到责权利明确，监督到位。要统一全国机构设置的方法，加大政府采购“采管分离”工作的力度，从制度上明确政府采购管理机构、执行机构、监督检查机构的职责划分。二是要扩大政府采购规模、细化制度、力求规范化操作，提高采购效率。要扩大政府采购范围，保证政府采购规模实现较快增长；要遏制地方保护主义，建立全国性的政府采购市场；要加强机构间的协调，细化采购制度，提高人员素质，增强政府采购的行政效率；要积极研究新技术，尤其是网络技术在政府采购中的应用，提高政府采购技术效率。三是要认真研究国际相关条款，积极应对政府采购国际化的挑战。

推行和完善政府采购与招标制度，有几个问题需要加以注意和明确：(1)政府采购和招标既然是采用市场化的方式，就要完全按照市场规律来运作，不能以市场化之名，行行政管理之实，所以必须坚持公正、公平、公开的原则，凡是有违市场化规则的行为，如地区封锁、行业垄断、“暗箱操作”等都是政府采购所必须摒弃的。(2)政府采购的范围原则上应包括所有使用财政资金购买、租用或雇用的货物、工程或服务。但是目前将所有的政府支出全部纳入政府采购的范围是困难的，所以应采取逐步扩大范围的方式。从资金来源看，首先应将现有的预算资金纳入政府采购范围，然后与公共财政建设及费改税相适应，较快地将政府部门预算外收入及制度外收入纳入政府采购范围；从采购对象看，应当从数额较大的办公用品开始，逐步扩大范围；从政府级别考虑，应当从上到下逐步推开，这样便于积累经验，制定规范，同时也为基层政府采购市场的发育赢得一定的时间。(3)政府采购的方式通常包括招标采购、询价采购、谈判采购等，其中，招标采购又包括公开招标、选择招标、有限招标等。一般来说，公开招标因其公平性和效益性最好而最受青睐。不过，限于条件，有时也需要采用其他招标方式，但是不管采用哪一种招标方式，从政府方面来讲，都要最大限度地维护公共利益出发，既能节约财政开支，又能较好地实现政府职能。(4)政府采购不仅仅是政府财政支出方式的改变，它还是改革预算管理制度，加强预算约束，建立公共财政框架的重要环节，所以各级财政部门必须在政府采购中发挥主导作用，采用每一级政府设立政府采购中心统一处理相关事宜的模式。而不能将采购权分散给政府部门甚至是事业单位，否则，政府采购制度的改革只能是换汤不换药。

（二）建立纳税人制度

政府预算制度的改革固然重要，但它不能代替和包办整个财政制度的改革，更不能够包办一切改革。就公共财政制度的建立来看，一个非常重要的内容，是应当进行纳税人制度的改革，在我国建立起纳税人制度。就社会公共财政制度的起点和基础来看，建立这一制度的重要性，可能是远大于政府预算制度的。在我国，建立纳税人制度还有着更大的紧迫性。其原因在于，尽管政府预算制度改革曾长期处于滞后状态，但毕竟在1998年以后已经急起直追，进入了全面改革和构建制度的阶段；而“纳税人”问题至今并没有真正得到重视，如何形成真正的“纳税人”制度并建立起相应的体制，却一直付诸阙如。然而，没有纳税人制度的建立，政府预算制度从而公共财政制度也是不可能真正建立的，这就需要给予纳税人制度问题高度重视。

纳税人制度，是“纳税人”范畴的指导表现。这一制度大体上是以非正式方式形成的，它分散体现在法律、政治、经济、财政乃至文化等各个领域的制度之中，其中尤其是政府因素制度之中，而没有形成一个正规的综合制度形式。

在西方国家，人们是没有正式感受到该制度的存在的，因为西方社会的“纳税人”制度，是在几百年历史过程中极为缓慢地形成的，“纳税人”在西方更多的是一种自然存在，是社会公正对于自身权利的拥有与享受。至于该制度是否得到正式的承认，并不影响事情的实质。

那么，什么是纳税人制度的内容呢？这一制度的基本内容就是税款缴纳者的权利与义务的相关规定。这些权利和义务的规定，应当以法律形式固定下来。为此，纳税人制度可以分散由各个法律来构建，如它可以主要体现在《财政法》、《预算法》和各项税法中，同时还体现在诸如《宪法》和其他相关法律之中；也可以单独形成一部《纳税人法》，从法律上全面地集中地阐述和规定纳税人范畴各方面的内容。以我国的情况来看，形成集中的《纳税人法》可能更优。只有这样，才能更为鲜明地体现“纳税人”问题的重要性，并成为对整个市场化改革进一步深入的基础性法律依据。

不过，不管是否形成单一的《纳税人法》，在纳税人制度中不仅应当有纳税义务的各种规定，也应当详细写入“纳税人”的几大基本权利，同时更应当明确规定违背这些权利和义务将受到的法律制裁。至今为止，我国的各项税法以及其他法律中，大体上只有纳税义务的规定和要求，而没有纳税者应当享有的相应权利规定。这是正常的，西方的税法等也如此，因为税法就是为税收的课征而设置的法律条文，是人们如何缴纳税款的法律依据。西方社会的纳税人权利大体上不是以成文法的形式，而是以习惯法的方式赋予的。而我国至今还没有形成纳税人权利的传统和习惯，要建立纳税人制度，仅有税法等对于纳税义务的规定是远远不够的，还需要正式的法律条文对于纳税人权利的肯定。只有这样，才能为整个社会形成符合市场经济根本要求的税收征纳关系，提供基本的法律规范与约束，以法律保证“纳税人”范畴更快更好地形成与发展。这样，才能从源头上根本推动公共财政制度在我国的建立健全。

 

参考文献：

[1]  陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社.

[2]  陈抗，Hillman，顾清扬.财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手[J].经济学(季刊)，2002，(1)：111～130.

[3]  邓子基.正确认识“国家财政”与“公共财政”[J].福建论，2000.

[4]  郭北辰.公共财政与国家财政[J].兰州大学学报，2002，（3）.

[5]  谷志杰.财政秩序与中国财政改革[J].财政研究，2003，（2）.

[6]  黄佩华等.中国：国家发展与地方财政[M].北京：中信出版社.

[7]  黄毅风.公共自主创新[J].经济工作，2005，（1）.

[8]  陆宁，温来成.构建公共财政运行机制的难点何在[J].云南财贸学院学报.

[9]  林毅夫，李周.中国的奇迹：发展战略与经济改革(增订版)[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1999.

[10] 刘尚希.中国财政风险的制度特征：“风险大锅饭”[Ｊ].管理世界，2004，(5)：33～39.

[11] 马克思，恩格斯.马恩全集［M］.第4 卷.342 .

[12] 马克思，恩格斯.马恩全集［M］.第 19卷.32 .

[13] 潘文轩.论我国市场化改革中公共财政运行机制的构建[J].，经济研究导刊，2005，（2）.

[14] 宋玉梅.浅议我国由“国家财政”向“公共财政”的转轨［Ｊ］.甘肃行政学院学报，2002，（2）.

[15] 谭秋成.财政考核、制度租金榨取与乡镇债务[Ｊ].中国农村观察，2004，(6)：6～11.

[16] 余科.公共财政大有可为[J].江海纵横，2005，（1）.

[17] 于宁.细解央行再贷款[Ｊ].财经，2005，(15)：14～19.

[18] 王朝才.认清公共财政的实质，促进财政改革［Ｊ］.财税， 2003.

[19] 吴敬链.当代中国经济改革[M].上海：上海远东出版社.

[20] 魏加宁.中国地方政府债务风险与金融危机[Ｊ].商务周刊,2004,(5):10～15.

[21] 徐清安.也谈公共财政与国家财政［Ｊ］.中州学刊，2000，（3）.

[22] 姚洋，杨雷.制度供给失衡和中国财政分权的后果[Ｊ].战略与管理，2003，(3)：31～40.

[23] Blanchard Olivier, shleifer, Andrei.Federalism with or without political centralization：China versus Russia[N].NBER Working Paper no.7616，2000.

[24] Cai, Hongbin,Treisman, Daniel. State corroding federalism[J]. Journal of public economics，2004，（88）：819~843.

[25] Dewatripont, Mathius, roland, Gerard. Soft budget constraints, and financial systems[J].journal of institution and theoretical economics, 2000，（156）：245~60.