全面深刻理解“要继续实施区域发展总体战略”

 

       张贡生

                

                           （兰州商学院 学报编辑部，甘肃 兰州 730020）

 

[摘要] 继续实施区域发展总体战略是纲，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展是目。促进大中小城市和小城镇协调发展是走中国特色城镇化道路的根本保证。着力发展经济增长极——城市群则是区域振兴，乃至中国实现现代化的必然选择。虽然主体功能区划分是实施区域发展战略的载体，但目前需要明确单元划分，量化标准，以及是否需要进一步划分若干亚区或亚类等相关问题。

[关键词]区域发展总体战略；中国特色城镇化道路；主体功能区

[中图分类号]

[文献标识码]

[文章编号]

[作者简介]张贡生（1963—），男，山西襄汾人，硕士生导师，1999年全国精神文明建设“五个一工程奖”获得者之一，从事区域经济与资本市场问题研究。

［基金项目］国家哲学社会科学基金重大项目“西部全面建设小康社会中的三农问题及对策研究”（项目编号：05-JZD018）的阶段性成果之一。

Comprehensive profound understanding of "would continue to implement the overall regional development strategy"

ZHANG Gong-sheng

 (Editorial Department of Journal of Lanzhou Commercial College; Lanzhou Gansu, 730020, China)

 

[Abstract] Continued implementation of the overall regional development strategy is the key link, in-depth promote the great western development, the comprehensive revitalization of the northeast region and other old industrial bases to vigorously promote the rise of the central region, actively support the development of the eastern region is the first to head. For the universities, cities and coordinated development of small towns is to take the road of urbanization with Chinese characteristics and the fundamental guarantee. Focus on the development of economic growth - is the regional urban revitalization group, and even the realization of modernization in China's inevitable choice. Although the main functions of the areas of implementation of the regional development strategy is the carrier, but need to be clear cell division, quantitative criteria, as well as the need for further delineation of a number of areas or subclasses, and other related issues.

[Key Words] the overall regional development strategy; urbanization path with Chinese characteristics; main functional areas

 

继20世纪80年代初期邓小平同志提出两个大局的战略思想，即沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局”，[①]1999年6月17日江泽民同志提出“应不失时机的实施西部大开发战略”之后，胡锦涛同志在中共十七大报告当中又将中国区域发展的战略概括为：“要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。”[②]那么，究竟应当如何理解这一全新的概括，并指导中国区域经济的发展以及社会的进步，却有待于理论的深化和实践的大胆探索。

一、关于总体战略与四大板块战略之间的关系问题

     在此，首要的问题就是“要继续”这个词。这一关键词本身就代表了新一届政府不仅要不遗余力的贯彻邓小平同志当年提出的非均衡的区域经济发展战略，而且更要关注和顾全其他三个板块的发展，这是实现全面建设小康社会的客观要求，否则只能是部分小康。如果我们将当年邓小平同志提出的“两个大局的战略思想”概括为“非均衡的发展战略”，那么，今天胡锦涛同志有关区域经济的思想完全可以概括为“非均衡的协调发展战略”。这里的“非均衡”是有限度的非均衡，同样地，“协调发展”也是有限度的协调。 然而，难点就在于两者结合的度上。再延伸一步也就是，不应该让“非均衡”无休止的发展下去，同时也不应该因为协调（“根本方法是统筹兼顾”）而妨碍了整个中国经济增长的效率。因此，胡锦涛同志的“非均衡协调发展战略”的思想，既体现了公平的要求，又体现了效率的要求。当然，作为学术研究，当前我们主要要致力于“非均衡”的度和“协调发展”的“度”的研究，这是处理好四大板块之间关系的关键。以西部地区为例，西北地区和西南地区无论是从生态环境方面，还是从经济发展的水平方面，都不在一个平台上，因此，区域的开发和发展政策的重点都不应该一样。再以中部地区为例，虽然包括山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西六个省份，但从地缘关系、经济关系和生态环境等方面看，也不太一样。这是协调的前提。但从区域内部来讲，又应该实施非均衡的发展战略，这是由其财力等条件所决定的。有资料显示，山西作为煤炭省份，一定程度上和其他五个省份之间的产业结构存在着较大的差异，即使从经济关系方面来考察也不是十分紧密，相反，与北京、河北等省份的关系倒是十分密切，这样，在中国行政区划权力大于经济联系的条件下，仅仅从地缘上将其划归中部，是否有利于形成板块联系比较紧密的经济区域或经济圈、经济群，确实有待于理论的深化。这是其一。

    其二，“要继续实施区域发展总体战略”，这是“纲”，也是一个长期战略，不能变也不应该变。“深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展”，这是“目”，也可以说是“子战略”，必须服从和服务于“总纲”。应该说“纲”与“目”之间的关系在理论上是清楚的，但是从实践上看，却又有诸多的问题需要深化和探索。如：“纲”与“目”之间如何协调，四大板块之间如何协调，四大板块内部之间又如何协调，甚至是省区内部的小区域之间如何协调，都存在很大的问题。众所周知，早在1999年中央提出西部大开发战略之时，我们就提出东西部的合作问题，应该说有进展，但不是很理想，原因何在？不得而知！其实，在东西合作的进程当中，我们认为，更应该强调“西西合作”的问题，包括企业、市场、生产者，乃至于政府层次之间。因为地缘相近的区域如果都实行“老死不相往来的区域保护政策”，那么，中国将很难形成区域之间协调发展的新格局。然而，在这一进程当中，首要的就是要打破行政壁垒，走向经济联合、联盟，但这又不是一朝一夕之事，需要要一个磨合的过程。

二、关于“走中国特色城镇化道路”问题

十七大报告中在“推动区域协调发展，优化国土开发格局”一节当中提出：要“走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。形成辐射作用大的城市群”。这与十六大报告的表述“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”有些不太相同。具体表现在：一是肯定了大的方向，即“走中国特色城镇化道路”，然后，再提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展”的问题。我认为后者是前者的保证。二是提出一个非常重要的论点，即“形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。然而，究竟应当如何深化这一全新的表述，的确有待于理论的深化和实践的大胆探索。

首先，就“走中国特色城镇化道路”而言，早在20世纪末期学术界就有所论述，但并没有形成一个一致的结论。我个人认为，第一，发达国家的“先污染后治理”的模式，我们肯定不能走——这已经被实践所证明也行不通；第二，英国的“圈地运动”式的城市化道路也不能模仿，因为我们是社会主义，要真正体现十七大提出的“以人为本”的思想；第三，简单的提“大城市战略”、“中等城市战略”、“小城镇战略”也不对。因为人口众多这是中国最基本的国情，如果是按照每年城市化率至少应提高一个百分点计算，那么我们每年至少要转移1200万农村人口进入城市。由此可见，这是任何一个单独的层级都无法接受和完成的非常艰巨的任务。而且，农村剩余劳动力究竟向哪一个层级转移（包括转移的量），一方面是市场作用的结果，另一方面就是由城市的产业所决定。所以，我一直比较赞同“大中小城市和小城镇协调发展”的战略。他们之间协调的关键就在于社会的分工和产业的集群。从城市政府的角度来讲，也必须明确的一点就是，城市的大小最终是由产业所决定的——而不是简单的搞人口的“扎堆”；第四，无论是哪个层级和区域的城镇，都必须走“新型工业化道路”，[③]而不应该是等工业化的任务基本完成以后再搞循环经济。在此，值得一提的就是在我们的观念当中应当尽快树立经济内在于生态的理念，即两者不是两个平行的圆——经济上需要了，去生态圆中去拿资源。第五，也不应该把城市和农村看做两个平行的单元，走“剪刀差”或者剥削农村的道路。这不是、也不应当是中国的特色。相反，应该走城乡一体化的道路。尤其是对于不发达的西部地区来讲更应当强调这一点。[④]第六，对于西部地区而言，同样地，也不应该去“复制”发达国家、或者国内东南沿海地区的模式，因为区域的生态环境、地形地貌也是完全不一样的。但有一个大的原则即“走新型工业化道路”则是相同的。

其次，就新的经济增长极——城市群而言，虽然国内学术界早有论述，但真正进入中共文件则是第一次。即使是“经济增长极”，也是第一次较为完整的表述——因为中共十六大的提法为“培育新的经济增长点”。就像城市群比城市的力量要大许多一样，“经济增长极”的极化作用要比“经济增长点”的极化作用大许多。这一新的提法既符合国际城市化发展的潮流，同时，也是中国走向世界的窗口。说它符合国际城市化发展的潮流，原因就在于，在这个世界上，凡是拥有城市群的地区或国家都是经济上非常发达的地区或国家。以美国为例，据美国政府统计局的数据，在2007年，美国前25名的城市群，外贸总额达到2.89万亿美元，其中达沃城市群（达拉斯和沃思堡加在一起就是大达拉斯市或者叫达沃地区，或者达沃城市群。达沃地区是以达拉斯和沃思堡为主体，还包括周围的许多中小城市）名列第十五，外贸额为583亿美元，比去年增加了17％。而达沃地区外贸激增的一个主要原因，就是与中国的贸易有极大的增长。另外，众所周知的对于世界具有重要影响的五大城市群都集中在发达国家。它们分别是：①美国东北部大西洋沿岸大城市群；②美国五大湖大城市群；③日本东海岸大城市群；④英国大城市群；⑤欧洲西北部大城市群。其中，以美国东北部的“波士华”城市群和日本东海岸城市群最为典型。说它是中国走向世界的窗口，原因就在于，已经形成的长三角城市群、珠三角城市群和环渤海城市群，创造了中国GDP总量的46%，成为中国与世界经济对接的窗口和前沿阵地。另外，初具规模的辽中南城市群、闽南城市群、浙中城市群、成渝城市群、关中城市群以及新兴的大都市区、大都市圈等等，都在促进腹地经济，乃至中国经济发展方面发挥着越来越重要的作用，——而且这些新兴的城市群、城市圈均具有后来居上的势头。从这个角度讲，我们也提倡中国下一步城（镇）市化战略的重点应该是城市群、都市圈，这与“大中小城市和小城镇协调发展”的思路也是相吻合的，因为城市群当中本身就包括有小城镇，不仅如此，而且还包括广大的乡村。当然，无论是城市群的形成还是都市圈的建设，在市场经济条件下，最关键的有两点，一是打破行政隔离的“藩篱”——走向经济的联合，二是延长产业价值链条，做大做强产业。否则，只能是“扎堆”式的城市群和都市圈，没有任何实际的经济意义。

三、关于区域经济发展战略中的主体功能区划分问题

关于“主体功能区”一词，在国内最早出现于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》当中，紧接着，出现于中共十七大报告当中。所谓主体功能区规划，其实质就是“要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，实现人口、经济、资源环境以及城乡、区域协调发展。”[⑤]可见，“按主体功能区对全国国土空间发展方向和要求进行定位，是在区域发展中贯彻落实科学发展观、实施“五个统筹”的重大举措，同时，也是提高宏观调控水平的重要保证。”[⑥]这本身就告诉我们，主体功能区划分是实施区域发展战略的载体，区域发展战略的实施有赖于主体功能区功能的发挥。

主体功能区中的“开发”主要是指大规模工业化和城镇化活动。所谓优化开发是指在加快经济社会发展的同时，更加注重经济增长的方式、质量和效益，实现又好又快的发展（也有把它理解为“国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域”的）[⑦]；重点开发并非指所有方面都要重点开发，而是指重点开发那些维护区域主体功能的开发活动（也有把它理解为“资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域”的）。限制开发是指为了维护区域生态功能而进行的保护性开发，对开发的内容、强度和方式进行约束（也有把它理解为“区域资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域”的）。禁止开发并不是指禁止所有的开发活动，而是指禁止那些与区域主体功能定位不符合的开发活动[⑧]（也有把它理解为“依法设立的各类自然保护区域”的）。

至此，应当说相关的概念和动机已经非常明晰。但是，如果从实践方面来看，却存在着诸多的问题或疑点。

首先，主体功能区划的单元怎么确定，至少有四种方案可供选择：国家和省级主体功能区均以地级（333）单位作为基本单元；国家级主体功能区以地级单位作为基本单元，省级主体功能区以县级（2862）单位作为基本单元；国家和省级主体功能区均以县级单位作为基本单元；国家级主体功能区以县级单位作为基本单元，省级主体功能区以乡镇级单位（41636）作为基本单元。[⑨]然而，不同方案其实施效果均可能存在着很大的区别。这也是各地目前实施主体功能区划最为棘手的问题。

其次，国家级主体功能区划分只能是一种国土的部分覆盖，省级政府必须完全服从国家的划分，这一点无可非议。问题的关键就在于国家级层面和省级层面四类主体功能区是否还要考虑进一步划分为若干亚区或亚类？省级以下的单位如地区（包括地级市和县级市）或县级层面是否也需要划分四类区域？或者划分特定的区块，如基本农田保护区、各类保护区、工矿区、公共绿化区、水资源保护区和商业服务区，等等？因为在西部地区有些乡镇之间相隔上百公里，相互之间的自然生态、经济和社会文化背景相差很大，粗线条的划分可能也不利于他们的发展。

再次，如何量化四大主体功能区指标，这既是界定四大主体功能区的前提，同时也是事关每一个小的区域如乡镇功能和发展方向的最基本的信息。但就目前的现实而言，这是最大的瓶颈。很显然，经验式的判断往往使得实践无所适从。即使是先试点式的路径也会使得推广后的实践出现很大的偏差。

第四，从实践方面看，大家都在争优化开发区和重点开发区——而不愿进入限制开发区和禁止开发区。因为从政府的角度讲，经济上的发展这是他们的特殊（升迁）的需求，同时也是在各种场合获得话语权的最基本的诉求。即使从民众方面来讲也未必就不是如此！更何况实现“公共服务均等化”只能是一个过程——而不是结果。即使从中国当前的公共财政能力方面来考核，也不可能做到这一点。因而，大家都在争取进入前两类开发区，而不愿进入后两类开发区。

综上所述，区域之间的差距究竟是拉大还是缩小，也是一个未知数。如果是拉大，那么十七大提出的“区域的协调发展”也就成为一句空话！因此，应进一步深化对主体功能区问题的研究。

 

 

注释：